Parchi per tutti : fruibilità per un'utenza ampliata

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Quadro Generale

Quadro nazionale ed internazionale

• Normativa Nazionale
• Orientamenti Comunitari
• Iniziative e Programmi
• Normativa Nazionale
• Normativa Regionale

La normativa internazionale

Il quadro normativo in materia di accessibilità e superamento delle barriere architettoniche, sia per quello che concerne le disposizioni di rilievo nazionale che per quelle di carattere regionale, è molto complesso per essere trattato nell'ambito del presente documento: per tale motivo, per una trattazione più specifica, si rimanda alle numerose pubblicazioni esistenti¹⁷.

Nella tabella 1 sono riportati, assieme a quelli relativi alla legge quadro sulle aree protette, i principali riferimenti normativi nazionali sul tema dell'accessibilità, fruibilità e rimozione delle barriere architettoniche.
Si segnala in particolare che la L. n. 41 del 28/02/1986, legge finanziaria del 1986, all'art. 32 stabilisce che non possono essere approvati progetti di costruzione o ristrutturazione di opere pubbliche che non siano conformi al D.P.R. n. 384 del 27/04/1978, abrogato e sostituito successivamente dal D.P.R. n. 503 del 24/07/1996. Tale provvedimento stabilisce che per gli edifici pubblici, già esistenti e non ancora adeguati, devono essere adottati da parte delle amministrazioni competenti piani di eliminazione delle barriere architettoniche.

Appare inoltre opportuno per quanto riguarda specificatamente le disposizioni sull'accessibilità e la fruizione del territorio per un'utenza più ampia possibile, presenti nella normativa sulle aree naturali protette, ricordare che la legge n. 394/91 "Legge quadro sulle aree protette" e successive modificazioni (L. n. 426/91 e L. n. 93/01), pur risentendo di una impostazione ormai datata per quello che riguarda le problematiche dell'accessibilità e fruizione dei parchi da parte di un'utenza ampliata, stabilisce, tra l'altro, nelle stesse aree protette il perseguimento delle seguenti finalità (art. 1, comma 3):
- l'applicazione di metodi di gestione o di restauro ambientale idonei a realizzare una integrazione tra uomo e ambiente naturale;
- la promozione di attività di educazione, di formazione, di ricerca scientifica, anche interdisciplinare, nonché di attività ricreative compatibili.
Nelle stesse aree possono inoltre essere promosse la valorizzazione e la sperimentazione di attività produttive compatibili (art. 1, comma 4).

Allo scopo di perseguire le finalità predette il Regolamento del parco¹⁸ deve disciplinare in particolare l'accessibilità del territorio del parco attraverso percorsi e strutture idonee per una fascia più ampia possibile di cittadini (art. 11, comma 2).

Il Piano per il parco (art. 12, comma 1), per quanto riguarda il tema dell'accessibilità, deve pertanto disciplinare:
- i sistemi di accessibilità veicolare e pedonale con particolare riguardo a percorsi, accessi e strutture fruibili da parte di un'utenza ampliata (anziani, persone con disabilità, ecc.);
- i sistemi di attrezzature e servizi per la gestione e la funzione sociale del parco.

Si ricorda in particolare che lo stesso Piano per il parco¹⁹, è lo strumento di pianificazione che incide sul territorio nell'ambito del quale il medesimo viene ad essere applicato e costituisce una forma di pianificazione sovraordinata che incide su distinte fattispecie che devono necessariamente essere tenute in considerazione. Il pieno significato di tale affermazione si evidenzia se si considera che lo strumento della pianificazione assume la tipica funzione di programmazione, ancorché concretamente ancorata alla gestione del territorio. In altri termini, appare evidente che lo strumento stesso della pianificazione non può non tenere conto del proprio elemento essenziale che è il territorio di riferimento e quindi dell'utilizzo che gli organi di gestione hanno riconosciuto a quello specifico contesto. Sulla base di queste considerazioni deve essere quindi letto l'art. 12 della L. n. 394 del 1991 che deve, proprio sul presupposto di programmazione, tener conto delle prescrizioni nazionali e comunitarie come pure quelle di recepimento regionale, per inserirle come parametro di riferimento per delineare le norme di mobilità ed accesso nell'intero territorio del parco.

è evidente quindi che il Piano del Parco diviene il presupposto normativo nell'ambito del quale le prescrizioni di accessibilità differenziata devono trovare inserimento per poi essere esplicate in sede di applicazione nella corrispondente regolamentazione specifica. In altri termini lo strumento della pianificazione dovrebbe divenire il corretto ambito nel quale programmare quelle linee di priorità per rendere possibile a tutti i livelli l'accessibilità e la fruibilità del parco stesso. è evidente che dette linee, per così dire strategiche, dovranno poi trovare una loro qualificazione nell'ambito di uno specifico regolamento che venga a disciplinare, nell'ambito delle individuate fattispecie l'applicazione effettiva delle linee guida dettate dal piano stesso. Pertanto la norma di piano assume un ambito specifico di prescrizione nel quale devono essere riportate le linee guida strategiche di utilizzo del parco, non intese in senso statico, ma in senso dinamico di fruibilità effettiva.

Quindi la norma di Piano deve assumere questa veste di indirizzo qualificato che certamente non può sottacere, o meglio ancora, deve prevedere, fissando le modalità di applicazione di quelle prescrizioni che permettono l'effettiva accessibilità del territorio. è chiaro che l'approccio, sotto questo profilo, non è solo ed esclusivamente metodologico ma di effettiva individuazione di assetto di utilizzo del territorio, e deve essere tale da esprimere quegli strumenti di programmazione che dovranno in seguito essere recepiti in modo specifico da una regolamentazione ad hoc.

Il Piano pluriennale di promozione economica e sociale²⁰ infine (art. 14, comma 3) può prevedere una serie di attività turistiche, artigianali, culturali, una quota parte delle quali deve consistere in interventi diretti a favorire l'occupazione giovanile ed il volontariato, nonché l'accessibilità e la fruizione da parte di un'utenza ampliata. Il coinvolgimento di una fascia più ampia possibile di cittadini nelle attività che si svolgono nelle aree protette è quindi stabilito nelle finalità della "legge quadro sulle aree protette" e nei tre principali strumenti di indirizzo e programmazione delle attività degli enti di gestione delle aree stesse.

Gli orientamenti comunitari

Il Consiglio d'Europa ha adottato, in materia di diritti dei "disabili", varie Risoluzioni tra il 1972 e il 1996. Tra di esse particolare importanza riveste la Relazione del 26 novembre 1993 della Commissione Europea al Consiglio d'Europa, relativa alle misure da prendere nella Comunità per facilitare l'accessibilità ai trasporti delle persone con ridotte capacità motorie. Segnaliamo infine la Risoluzione del Consiglio d'Europa del 20/12/1996 dal titolo "Parità di opportunità per i disabili. Una nuova strategia della Comunità Europea nei confronti dei disabili". Si tratta di una Risoluzione, anche questa di particolare importanza, che fa propria la proposta contenuta nella Comunicazione della Comunità Europea del 30 luglio 1996, intitolata "Pari opportunità per i disabili. Una nuova strategia della Comunità Europea nei confronti dei disabili".

Il concetto chiave è la piena integrazione delle persone con disabilità in tutti i campi della vita. Il termine migliore per riassumere il compito complessivo è "mainstreaming". Si tratta di formulare una strategia per rendere possibile la piena partecipazione e il coinvolgimento generale di una fascia il più possibile ampia di popolazione ai processi economici e sociali. I relativi problemi non devono essere più considerati in maniera separata dall'ordinario comune meccanismo decisionale, ma devono essere visti chiaramente come un elemento integrato. Ciò significa adottare il graduale abbandono delle strutture separate per sopperire alle esigenze delle persone con deficit motori o sensoriali, in particolare nel campo dell'istruzione, dell'occupazione e del tempo libero, e passare ad iniziative che promuovano l'integrazione nei sistemi scolastici ordinari e nel lavoro aperto. Si tratta di abbandonare l'ottica dello sviluppo di servizi specializzati, per passare ad una politica che porti alla piena integrazione delle persone con disabilità.

I principali settori di intervento per l'attuazione di tale politica sono:
Istruzione
Numerosi bambini continuano ad essere esclusi dalle scuole ordinarie unicamente a causa di un loro deficit motorio, sensoriale o cognitivo, indipendentemente dalle loro reali potenzialità. Essi sono spesso confinati in istituzioni che, sebbene forniscano speciale assistenza, di fatto li isolano e non offrono opportunità di inserimento sociale.
Occupazione
La probabilità per le persone con disabilità di essere disoccupate è almeno due o tre volte più elevata e di durata più lunga rispetto al resto della popolazione attiva. Inoltre essi sono i primi ad essere colpiti durante le crisi economiche.
Mobilità e accesso
Numerosi sistemi di trasporto e edifici pubblici continuano ad essere inaccessibili, e continuano a persistere barriere architettoniche e infrastrutturali. Se intendiamo il tema dell'accesso in senso lato dobbiamo parlare ovviamente anche di turismo e tempo libero, oltre che di sport: l'accessibilità, infatti, non deve essere garantita solo per lavorare o studiare, ma più in generale per coltivare tutti gli aspetti della propria personalità e per soddisfare esigenze normali per tutti, quali appunto viaggiare, praticare sport, avere hobbies.
Alloggio
Per le persone con disabilità non sono spesso disponibili alloggi adatti o adattabili, anche se l'adattamento comporta spesso costi nulli.
Sistemi di sicurezza sociale
Una fascia numerosa di persone con disabilità vive ancora vicino al livello di povertà o anche al di sotto. I sistemi di assistenza forniscono un minimo di sostegno che spesso è insufficientemente orientato all'obiettivo di agevolare la partecipazione. Non si è coscienti dei costi supplementari ai quali si va incontro, e spesso non si riconoscono delle esigenze che sarebbero ritenute ovvie per la maggioranza della popolazione. Uno strumento forte per rendere operative queste politiche sono i "Fondi Strutturali", e in particolare il "Fondo Sociale Europeo", indirizzato all'inserimento professionale. Particolare rilevanza inoltre viene attribuita alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, che costituiscono un forte potenziale per il raggiungimento di pari opportunità per il maggior numero possibile di persone e per il miglioramento delle loro condizioni di vita e di lavoro.

Una fondamentale iniziativa della Comunità Europea è la designazione del 2003 quale "Anno Europeo delle Persone con Disabilità". Obiettivi dell'iniziativa sono:

- aumentare da parte di tutti la consapevolezza dei diritti delle persone con disabilità e il pieno raggiungimento dei loro diritti;

- incoraggiare la riflessione e discussione delle misure necessarie alla promozione di pari opportunità;

- promuovere lo scambio di esperienze di "buone prassi" e di valide strategie d'azione;

- intensificare la cooperazione a tutti i livelli, istituzionali e non, fra gli operatori del settore;

- evidenziare i positivi contributi che le persone con disabilità possono dare alla società e creare un contesto positivo, entro il quale la diversità è apprezzata e non discriminata;

- diffondere la consapevolezza dell'entità e varietà della diverse abilità e delle diverse forme di discriminazione a cui sono sottoposte le persone con disabilità.

Iniziative e programmi del Governo Italiano

Il Programma di Azione del Governo per le Politiche dell'Handicap

Il Consiglio dei Ministri ha approvato il 28 luglio 2000 il "Programma di Azione del Governo per le Politiche dell'handicap 2000-2003" ¹², che ha fatto proprie le varie proposte emerse per impostare iniziative e definire indirizzi da intraprendere sia in campo legislativo che nelle scelte operative delle diverse amministrazioni, al fine di favorire un più elevato livello di integrazione ed una migliore qualità della vita per le persone con disabilità. L'obiettivo del Programma di Azione è quello di dare piena attuazione a quanto previsto dalla legge quadro sull'handicap n. 104/92 ed ai principi e alle finalità a cui si ispira. Quattro sono gli obiettivi fondamentali che il suddetto Programma di Azione ha inteso promuovere nelle azioni e negli interventi in tema di "handicap":

Non discriminazione. La società è costituita da un insieme di "diversità", ciascuna delle quali porta in sé specifici valori dei quali la società stessa deve essere messa in condizione di arricchirsi culturalmente.

Pari opportunità. L'azione complessiva del Governo deve portare all'eliminazione dello svantaggio derivante dalla situazione di disabilità. Essa cioè deve tendere alla eliminazione dell'"handicap", ovvero dell'ostacolo sociale che impedisce la piena partecipazione alla vita collettiva.

Maggiori gravità. L'azione è strategicamente rivolta anzitutto a risolvere le situazioni di bisogno riguardanti persone con "gravissima" disabilità e delle loro famiglie.

Concreta integrazione. L'azione legislativa deve rivelarsi efficace, in modo da rendere effettivamente esigibili i diritti umani e sociali compressi dalle situazioni di diversa abilità. In tale direzione vanno potenziati i controlli inerenti l'attuazione delle leggi, i finanziamenti, l'eventuale iter giudiziario di garanzia.

La Relazione sulle Politiche dell'Handicap in Italia presentata dal Governo al Parlamento

Nel 2002 il Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali ha presentato al Parlamento la "Relazione sulle Politiche dell'Handicap in Italia", relativa all'anno 2001¹³, in cui vengono evidenziati gli adempimenti dei Ministeri e le attività svolte dalle Regioni e dagli Enti Locali in attuazione della L. n. 104/92¹⁴ e più in generale della normativa vigente in materia. La Relazione riporta informazioni e dati anche sugli interventi e iniziative promosse da enti e organismi che svolgono a vario titolo attività sui temi connessi alla disabilità. Infine da parte delle Autonomie Locali vengono fornite importanti informazioni sullo stato di attuazione a livello territoriale di recenti provvedimenti statali tra i quali la L. n. 68/99¹⁵ sull'integrazione lavorativa e la L. n. 328/2000¹⁶ di riforma del sistema dei servizi sociali.

La normativa nazionale

Il quadro normativo in materia di accessibilità e superamento delle barriere architettoniche, sia per quello che concerne le disposizioni di rilievo nazionale che per quelle di carattere regionale, è molto complesso per essere trattato nell'ambito del presente documento: per tale motivo, per una trattazione più specifica, si rimanda alle numerose pubblicazioni esistenti¹⁷.

Nella tabella 1 sono riportati, assieme a quelli relativi alla legge quadro sulle aree protette, i principali riferimenti normativi nazionali sul tema dell'accessibilità, fruibilità e rimozione delle barriere architettoniche.
Si segnala in particolare che la L. n. 41 del 28/02/1986, legge finanziaria del 1986, all'art. 32 stabilisce che non possono essere approvati progetti di costruzione o ristrutturazione di opere pubbliche che non siano conformi al D.P.R. n. 384 del 27/04/1978, abrogato e sostituito successivamente dal D.P.R. n. 503 del 24/07/1996. Tale provvedimento stabilisce che per gli edifici pubblici, già esistenti e non ancora adeguati, devono essere adottati da parte delle amministrazioni competenti piani di eliminazione delle barriere architettoniche.

Appare inoltre opportuno per quanto riguarda specificatamente le disposizioni sull'accessibilità e la fruizione del territorio per un'utenza più ampia possibile, presenti nella normativa sulle aree naturali protette, ricordare che la legge n. 394/91 "Legge quadro sulle aree protette" e successive modificazioni (L. n. 426/91 e L. n. 93/01), pur risentendo di una impostazione ormai datata per quello che riguarda le problematiche dell'accessibilità e fruizione dei parchi da parte di un'utenza ampliata, stabilisce, tra l'altro, nelle stesse aree protette il perseguimento delle seguenti finalità (art. 1, comma 3):
- l'applicazione di metodi di gestione o di restauro ambientale idonei a realizzare una integrazione tra uomo e ambiente naturale;
- la promozione di attività di educazione, di formazione, di ricerca scientifica, anche interdisciplinare, nonché di attività ricreative compatibili.
Nelle stesse aree possono inoltre essere promosse la valorizzazione e la sperimentazione di attività produttive compatibili (art. 1, comma 4).

Allo scopo di perseguire le finalità predette il Regolamento del parco¹⁸ deve disciplinare in particolare l'accessibilità del territorio del parco attraverso percorsi e strutture idonee per una fascia più ampia possibile di cittadini (art. 11, comma 2).

Il Piano per il parco (art. 12, comma 1), per quanto riguarda il tema dell'accessibilità, deve pertanto disciplinare:
- i sistemi di accessibilità veicolare e pedonale con particolare riguardo a percorsi, accessi e strutture fruibili da parte di un'utenza ampliata (anziani, persone con disabilità, ecc.);
- i sistemi di attrezzature e servizi per la gestione e la funzione sociale del parco.

Si ricorda in particolare che lo stesso Piano per il parco¹⁹, è lo strumento di pianificazione che incide sul territorio nell'ambito del quale il medesimo viene ad essere applicato e costituisce una forma di pianificazione sovraordinata che incide su distinte fattispecie che devono necessariamente essere tenute in considerazione. Il pieno significato di tale affermazione si evidenzia se si considera che lo strumento della pianificazione assume la tipica funzione di programmazione, ancorché concretamente ancorata alla gestione del territorio. In altri termini, appare evidente che lo strumento stesso della pianificazione non può non tenere conto del proprio elemento essenziale che è il territorio di riferimento e quindi dell'utilizzo che gli organi di gestione hanno riconosciuto a quello specifico contesto. Sulla base di queste considerazioni deve essere quindi letto l'art. 12 della L. n. 394 del 1991 che deve, proprio sul presupposto di programmazione, tener conto delle prescrizioni nazionali e comunitarie come pure quelle di recepimento regionale, per inserirle come parametro di riferimento per delineare le norme di mobilità ed accesso nell'intero territorio del parco.

è evidente quindi che il Piano del Parco diviene il presupposto normativo nell'ambito del quale le prescrizioni di accessibilità differenziata devono trovare inserimento per poi essere esplicate in sede di applicazione nella corrispondente regolamentazione specifica. In altri termini lo strumento della pianificazione dovrebbe divenire il corretto ambito nel quale programmare quelle linee di priorità per rendere possibile a tutti i livelli l'accessibilità e la fruibilità del parco stesso. è evidente che dette linee, per così dire strategiche, dovranno poi trovare una loro qualificazione nell'ambito di uno specifico regolamento che venga a disciplinare, nell'ambito delle individuate fattispecie l'applicazione effettiva delle linee guida dettate dal piano stesso. Pertanto la norma di piano assume un ambito specifico di prescrizione nel quale devono essere riportate le linee guida strategiche di utilizzo del parco, non intese in senso statico, ma in senso dinamico di fruibilità effettiva.

Quindi la norma di Piano deve assumere questa veste di indirizzo qualificato che certamente non può sottacere, o meglio ancora, deve prevedere, fissando le modalità di applicazione di quelle prescrizioni che permettono l'effettiva accessibilità del territorio. è chiaro che l'approccio, sotto questo profilo, non è solo ed esclusivamente metodologico ma di effettiva individuazione di assetto di utilizzo del territorio, e deve essere tale da esprimere quegli strumenti di programmazione che dovranno in seguito essere recepiti in modo specifico da una regolamentazione ad hoc.

Il Piano pluriennale di promozione economica e sociale²⁰ infine (art. 14, comma 3) può prevedere una serie di attività turistiche, artigianali, culturali, una quota parte delle quali deve consistere in interventi diretti a favorire l'occupazione giovanile ed il volontariato, nonché l'accessibilità e la fruizione da parte di un'utenza ampliata. Il coinvolgimento di una fascia più ampia possibile di cittadini nelle attività che si svolgono nelle aree protette è quindi stabilito nelle finalità della "legge quadro sulle aree protette" e nei tre principali strumenti di indirizzo e programmazione delle attività degli enti di gestione delle aree stesse.

La normativa regionale

Per quanto concerne la normativa regionale in materia di accessibilità, questa si presenta quanto mai eterogenea ed articolata da Regione a Regione. Le Regioni Toscana, Lombardia, Piemonte, Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige si sono dotate di norme organiche, mentre altre presentano un quadro legislativo meno articolato e talvolta inadeguato, se non addirittura carente. Due sono stati gli orientamenti seguiti a livello regionale: da una parte la predisposizione di strumenti legislativi specifici sull'accessibilità, la mobilità e l'abbattimento delle barriere architettoniche, dall'altra l'inserimento di indicazioni in materia di disabilità e fruibilità nel contesto di altre norme in campo edilizio e più in generale urbanistico. Alcune Regioni, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Toscana, Valle d'Aosta, Veneto più le Province Autonome di Trento e Bolzano, hanno disposto sia incentivi economici, che sanzioni per maggiormente responsabilizzare sul tema dell'accessibilità.
Si elencano nella tabella 2 le principali disposizioni normative regionali in materia di accessibilità e rimozione delle barriere architettoniche.

Per quanto concerne infine la normativa regionale sulle aree naturali protette, si elencano i principali provvedimenti normativi nella tabella 3.

Riguardo la normativa nella tabella 3, si fa presente che alcune regioni non hanno ancora legiferato in maniera organica sulla materia, altre hanno legiferato precedentemente alla promulgazione della legge quadro n. 394/91 e attendono di adeguare la propria legislazione alla stessa legge quadro, altre ancora hanno legiferato in adeguamento alla suddetta legge. Al fine di un più preciso quadro della suddetta normativa, si fa inoltre presente che non si è provveduto in questa sede a riportare quelle norme regionali che in generale hanno trattato la problematica in questione sotto il profilo della disciplina della forestazione.